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Chile: Reforma corrige excessos liberais
(13/05/2008 - 10:46)
País garante aposentadoria mínima para todos os idosos com mais de 65 anos e entre os 60% mais pobres
Quase três décadas depois de fazer uma mudança radical e privatizante na sua Previdência, que se tornou a mais emblemática reforma liberal da América Latina nos anos 80 e 90, o Chile embarcou este ano numa ampla revisão daquele passo ousado. Aprovada no Congresso em janeiro de 2008, a nova reforma não revoga as mudanças impostas pelo ditador Augusto Pinochet, mas procura remediar os estragos sociais causados peia introdução do sistema de contas individuais de capitalização, gerido por Administradoras de Fundos de Pensão (AFPs) privadas. Esse regime substituiu praticamente todo o antigo sistema chileno de Previdência pública, de repartição (trabalhadores na ativa financiam aposentadoria dos inativos), que é o formato que ainda predomina ern todo o mundo, incluindo o Brasil. O sistema chileno foi parcialmente copiado na Argentina, Peru e Colômbia.
"A reforma da Previdência deste ano é uma das mais importantes desde que a Concertación chegou ao poder, em 1991", diz Andras Uthoff, economista da Comissão Económica para a América Latina e o Caribe (Cepal, instituição ligada às Nações Unidas e com sede em Santiago). A Concertación é uma coalizão de centro-esquerda. Coube ao governo da presidente Michelle Bachelet, empossada em março de 2006, levar adiante as mudanças.
CONTA INDIVIDUAL
O sistema de capitalização do Chile resolveu o problema do déficit da Previdência no longo prazo, já que funciona na base de que cada aposentado vive com o dinheiro que conseguiu juntar com sua próprias contribuições numa conta individual. Na verdade, por enquanto, o Chile ainda tem um custo de mais de 6% do PIB com a sua Previdência, em parte por conta da transição entre os dois regimes. Mas esse déficit tende a desaparecer no futuro, com exceção das aposentadorias militares, que nunca mudaram. Outra vantagem do sistema introduzido por Pinochet foi contribuir na criação de poupança de longo.prazo, pois os investimentos das AFPs correspondem hoje a mais de 60% do PIB local. "
Há muitos problemas, porém, na Previdência com contas individuais. Passados 28 anos, o regime só cobre 55% da força de trabalho do país e tem uma reposição média em relação ao último salário de apenas 44% (ou de 30% a 40%, segundo a CUT, a Central Unitária dos Trabalhadores do Chííe). Mais grave ainda é o fato de que há um grande contingente de inativos que recebe muito pouco ou nada no sistema de capitalização, mas não é suficientemente pobre para cair na rede de proteção assistencial chilena.
Com a "reforma da reforma", todos os chilenos com mais de 65 anos que estejam situados entre os 60% mais pobres da população terão o direito a partir de 2012 a um benefício mensal mínimo de 75 mil pesos (US$ 167) - a chamada "aposentadoVía básica solidária".
Esse será o valor para quem nunca contribuiu e significa um aumento de 66% sobre o beneficio equivalente atua!, de 45 mil pesos (US$ 100), que é assistencial e vale apenas para quem estiver entra os 20% mais pobres da população.
APORTE SOLIDÁRIO
Para incentivar'a contribuição, as novas regras prevêem que também terão direito a um complemento da aposentadoria - que levará o benefício acima de 75 mil pesos - todas as pessoas que tiverem contribuído com menos do que o suficiente para alcançar 255 mil pesos (US$ 567) mensais. Esse dinheiro extra, que vem dos cofres públicos, é o chamado "aporte previdenciário solidário".
Na verdade, a aposentadoria e o aporte solidários integram um mesmo mecanismo; um complemento decrescente, saindo de 75 mil pesos, para quem nunca contribuiu, até zero, para quem contribuiu o suficiente para receber 255 mil pesos mensais. A ideia é estimular os trabalhados pobres a contribuir, já que, se o fizerem, poderão ganhar mais do que a aposentadoria básica solidária.
MUDANÇA GRADUAL
A implementação do novo sistema será gradual. A primeira etapa, a partir de julho, prevê um benefício mensal mínimo para os inativos de 60 mil pesos (US$ 133), limitado a quem se situe entre os 40% mais pobres. Esses parâmetros serão paulatinamente ajustados, até se chegar em 2012 aos 75 mil pesos, para os 60% mais pobres. A estimativa é de que, em 2012, 1,3 milhão de chilenos, ou cerca de 8% da população atual, estarão incorporados ao chamado "Sistema de Aposentadorias Solidárias".
Em resumo, a mudança significa uma maciça ampliação dos recursos orçamentários para complementar os benefícios mais baixos da Previdência s da assistência social do Chile e também para estender a cobertura a quem não recebia nada.
Pela regra anterior à reforma deste ano, e que vigora até julho, todo contribuinte das contas individuais tem o direito de ganhar um mínimo de 98 mil pesos (US$ 218), desde que tenha contribuído por pelo menos 20 anos, ou 240 meses (de 10% do salário, para os empregados).
Para quem cumpriu esse pré-requisito, o sistema criado por Pinochet garante um complemento de recursos públicos para que a aposentadoria chegue àquele mínimo. Para os que não atingem o piso de contribuições, vale a regra geral de que a aposentadoria é um pagamento retirado da conta individual que o trabalhador acumulou com suas contribuições, acrescidas da rentabilidade das aplicações geridas pela AFP. Ou seja, não há nenhum dinheiro público complementar.
Em muitas situações, especialmente com trabalhadores informais ou ern ocupações precárias, esse acúmulo de recursos para a aposentadoria é muito baixo e leva a um pagamento mensal reduzidíssimo.
Caso o beneficiário queira fazer saques maiores, pode ocorrer o esgotamento da conta antes da sua morte, e ele pára de receber aposentadoria. Nesse caso, se a pessoa estiver entre os 20% mais pobres, pode tentar se cadastrar no sistema assistencial, para receber os 45 mil pesos mensais. Se não conseguir, tem de se virar sozinho.
As regras novas mudam o quadro. "Agora, passa a haver de fato um sistema solidário que garante a previdência dos pobres", conclui Uthoff.
Mudanças de 1981 trouxeram perdas para aposentados
Sindicalista que não aderiu foi preso e torturado; trabalhadoras temporárias são as mais prejudicadas
O professor aposentado Juan Durán, 67 anos, pagou um preço alto pela situação privilegiada de ter uma aposentadoria que cobre 75% do seu último salário', ele foi preso e torturado. Em 1981, Durán optou por ficar no antigo sistema previdenciário chileno, o Instituto de Normalización Previsional (INP), rejeitando a adesão à reforma do general Augusto Pinochet, que criou as Administradoras de Fundos de Pensão (AFPs), Hoje, ele ganha uma aposentadoria de 750 mil pesos (US$ 1.667), que se compara corri seu último salário na ativa de l milhão de pesos (US$ 2.222). Muitos colegas aposentados com trajeíória profissional semelhante à sua ganham um terço ou mesmo um quarto do último salário. Qs problemas de Durán não se deveram à opção em si, mas à forma como ela foi feita.
Sindicalista e militante comunista, ele conta como o plano das AFPs foi vendido, em 1981, para urna assembleia de funcionários no grande instituto de ensino no qual trabalhava como professor secundarista de história e geografia, em Santiago. No auditório do colégio, com presença de alguns soldados, um grupo de jovens bem vestidos e de ótima aparência discorria sobre as vantagens do novo sistema, ao qual os professores deveriam aderir ou rejeitar num curto espaço de tempo. Apesar de instruído em sentido contrário, Durán fez duas perguntas,
"A primeira", relata o sindicalista, "foi sobre como um sistema teoricamente guiado pelas leis do livre mercado tinha uma cláusula de que a opção pelas AFPs era irreversível". Mas foi a segunda pergunta que trouxe problemas: "Eu indaguei por que, se o sistema era tão bom, os militares, que estavam no poder, não eram os primeiros a aderir". Na verdade, os militares foram o único grupo no Chile que nunca entrou no sistema das AFPs e têm suas aposentadorias inteiramente bancadas com recursos públicos.
A pergunta foi recebida com silêncio constrangedor, e muitos professores se retiraram da sala logo depois, numa concordância tácita corn o argumento de Durán contra.as AFPs. Nos dias que se seguiram, ele notou presenças estranhas nas suas aulas, que desconfiou serem da polícia secreta. Passado pouco tempo, foi detido na própria escola, depois de uma aula noturna, e levado para um quartel, onde foi interrogado. Em seguida, foi enviado a um campo de detenção no norte do Chile, onde ficou dez meses, no qual diz ter sido torturado física e psicologicamente, com simulações de fuzilamento. Durán foi solto dez meses depois e tem certeza de que o episódio da assembleia de professores foi a gota d?água que provocou a sua prisão.
Hoje, pelo menos, ele goza de uma boa aposentadoria, ao contrário da professora de inglês Maria Gusmán, de 64 anos. Ela ganha apenas 130 mil pesos (US$ 289), diante de um salário no final de carreira de 500 mil (US$ 1,110). "Foi uma surpresa total quando descobri que a minha aposentadoria não chegaria nem a um terço do meu salário; me vi mergulhada num pesadelo", diz Maria, que optou por ingressar no novo sistema das AFPs em 1981.
Especialistas explicam que as aposentadorias com baixa reposição em relação ao último salário são frequentes entre funcionários públicos. A remuneração básica no setor público, sobre a qual é calculada a contribuição mensal de 10%, é muito baixa. O ganho efetivo durante a vida ativa é bem maior, graças a várias parcelas adicionais, que não fazem parte do salário-base. Como a aposentadoria se baseia no acumulado na conta individual, ela tende a se aproximar do salárío-base, e não da remuneração efetivamente recebida,
"TEMPORERAS"
Um problema ainda mais grave do sistema previdenciário chileno é o que afeta trabalhadores informais ou em profissões precárias. Gumercinda Madariaga López, de 62 anos, trabalhou durante 26 anos como "temporera", o nome dado às mulheres empregadas na colheita de frutas apenas durante alguns meses por ano. Mesmo quando contribuem para as AFPs, as temporeras juntam muito menos dinheiro nas suas contas individuais do que trabalhadores normais, pelo simples fato de que trabalham apenas alguns meses no ano.
Gumercinda é moradora de Casablanca, uma pequena cidade a 50 minutos de ônibus de Santiago, e trabalha como empregada doméstica para um mecânico, que mora ao lado de sua oficina. Com um problema de coluna, ela tenta se aposentar por invalidez, embora já tenha idade para fazê-lo. A ex-temporera diz que já fez contribuições para as AFPs, mas que sacou e gastou o dinheiro (o que é possível no sistema chileno, em alguns casos).
Há cerca de um ano, ela vem tentando obter a aposentadoria e já foi diversas vezes a uma unidade de assistência social no centro de Casablanca, "Estou com vergonha de ir lá de novo, porque sempre me dizem que não chegou nada para mim", diz Gumercinda, que estudou só até a quarta série e não entende direito o processo burocrático em que está metida. Ela nunca ouviu falar da nova reforma previdenciária do Chile, que tem como objetivo justamente garantir que todos os idosos tenham uma aposentadoria mínima de 75 mil pesos, independentemente de terem" contribuído ou não.
Governo quer mais competição entre os fundos
Ideia é aumentar número de Administradoras de Fundos de Pensão (AFPs) e ampliar sua flexibilidade
A reforma da Previdência do Chile de 2008 não se limita à criação do Sistema de Aposentadorias Solidárias (ver reportagem na pág. B13). Ela inclui também muitos aspectos da gestão e supervisão das Administradoras de Fundos de Pensão (AFPs), as entidades privadas que investem os recursos das contas individuais de capitalização dos trabalhadores chilenos.
A mudança introduz dispositivos para aumentar a competição entre elas, flexibiliza as regras de investimento e possibilita a subcontratação de serviços, como a parte administrativa e de arrecadação das contribuições. "O importante é que haja mais competição e as margens se comprimam", diz Solange Bersiein, que comanda a Superintendência das AFPs.
Para Andras Uthoff, economista da Comissão Económica para a América Latina e o Caribe (Cepal), "os grandes milagres prometidos pela reforma de 1981 não aconteceram, com exceção do desenvolvimento do mercado financeiro".
A ideia era que a cobertura previdenciária iria aumentar, levando a economia chilena a uma maior formalização, o que não ocorreu. O Sistema de Aposentadorias Solidárias da reforma de 2008 visa a lidar com as consequências sociais desse fracasso. As mudanças nas AFPs, por outro lado, têm como objetivo melhorar por dentro o sistema de contas individuais para atrair mais participantes e aumentar a cobertura.
Um dos grandes problemas da AFPs é que, ao contrário do que apregoavam os ideólogos liberais na ditadura de Augusto Pinochet, a competição entre entidades privadas não levou a um barateamento dos custos de administração e a um excelente desempenho na gestão dos fundos. Na verdade, existem ganhos de escala na ativídade das AFPs que fazem com que tamanho seja documento, provocando uma tendência à oligopolização do sistema.
Assim, havia 12 AFPs de início, número que se expandiu para mais de 20, antes que a lógica dos ganhos de escala se impusesse. Hoje, depois de muitas fusões, são apenas cinco.
A competição entre as AFPs se dá mais no marketmg do que na redução das taxas de administração. Embora seja complexo julgar o resultado histórico de rentabilidade do setor, a sensação dos chilenos é que o desempenho não foi nada espetacuiar. É comum que'as pessoas julguem que as AFPs lucram indevidamente ao administrar a poupança popular. "Elas ganham muito dinheiro, mas para os seus donos, não para os trabalhadores", reclama a aposentada Carla Mueller Escobar, de 65 anos.
Segundo Solange, da Superintendência das AFPs, "o importante é ter uma indústria mais competitiva, independentemente do número de atores". Quando se a-naiisa a nova reforma, porém, fica claro que o grande teste do seu sucesso será o aumento do número de AFPs, o caminho mais óbvio para reforçar a competição,
A possibilidade de terceirizar a parte administrativa, por exemplo, foi feita para atrair bons gestores de recursos, uma atividade que pode ser realizada por um grupo relativamente pequeno de profissionais de alta capacitação técnica e operacional. Para grupos de profissionais desse tipo, a perspectiva de montar enormes redes de captação e estruturas de administração é uma barreira intransponível. Se puderem terceirizar essas funções, porém, a coisa muda de figura.
A reforma também introduz uma "licitação" de novos participantes para criar a possibilidade de que uma nova AFP abocanhe de uma só vez uma massa crítica de trabalhadores que lhe dê condições de competir em um setor de altos ganhos de escala.
A primeira licitação está prevista para ocorrer em 2010 e deve acumular todos os novos trabalhadores que ingressarem no sistema durante dois anos, o que equivale a 400 mil. A taxa de administração ofertada pelo vencedor (que pode ser uma AFP já existente) tem de ser menor que qualquer outra em vigor.
Gustavo Alcaide, presidente do conselho da AFP BBVA Pró-Vida, acha que o simples fato de que a reforma já tenha deslanchado deve atrair novos participantes. "O setor estava esperando uma grande mudança, que iria alterar muito as regras dos jogos, e isso inibia os entrantes", ele diz.
Jovens passam a ter subsídio
Outro aspecto da nova reforma chilena é que boa parte da regulamentação das AFPs sai do âmbito legal para o administrativo e passa a ser gerida por uma nova instituição, a Superintendência de Aposentadorias.
A ideia é agilizar a contínua adaptação da gestão dos recursos das AFPs às mudanças no mercado financeiro, dando mais liberdade para que busquem investimentos de maior rentabilidade. Há um aumento também do percentual que pode ser aplicado no exterior. Há mais duas instituições públicas que estão sendo criadas, ligadas ao Sistema de Aposentadorias Solidárias,
A reforma de 2008 tem ainda vários outros pontos, como o reforço da aposentadoria de mães, incentivos à formalização de jovens trabalhadores, a gradual introdução da obrigatoriedade de contribuição dos trabalhadores por conta própria, permissão para que seguradoras tenham AFPs como filiais, pemissão para planos coletivos de previdência privada complementar às AFPs, entre outras,
No caso dos trabalhadores jovens, entre 18 e 35 anos, foi criado um subsídio às 24 primeiras contribuições para aqueles que recebam salário inferior a 1,5 salário mínimo.
Nova reforma é dívida antiga da Concertación
Debate previdenciário no Chile foi técnico, com pouca politízação, e Bachelet encontrou um terreno político propício para a mudança
A promessa de reformular o sistema previdenciário do Chile, introduzido em 1981 pela ditadura militar, vem desde o início do período da Concertación (coalizão de centro-esquerda)no poder, em 1991. Mas outras tarefas, como lidar com a demanda de punição dos militares e do ditador Augusto Pinochet ou reformar o sistema de saúde, surgiram nos três primeiros governos da Concertación.
Coube, portanto, ao governo da presidente Michelle Bachelet, empossada em março de 2006, a tarefa de fazer a nova reforma. Ela encontrou terreno político propício para a mudança, já que, ao contrário da maior parte das reformas previdenciárias mundo afora, a chilena em 2008 visa a estender, e não a reduzir, direitos.
Ainda assim, a cientista política Rosana Castiglione surpreende-se com a baixa politização do debate previdenciário no Chile. Especialista na área, ela é uruguaia, mas vive e trabalha em Santiago, no Chile, na Universidade Diego Postales. Rosana se espanta quando houve economistas chilenos dizerem que fazer uma reforma da Previdência é muito mais fácil do que mexer nas áreas da Educação e da Saúde.
"No Uruguai, se você falar em reforma da Previdência, te param o país", ela diz. Conhecedora da questão ern diversos países, a académica sabe que essa característica do Chile é a exceção. Ela atribui esse traço chileno à desmontagem de estruturas sociais na ditadura de Augusto Pinochet. Juan Durán, sindicalista e militante comunista, concorda com o diagnóstico de Rosana: "De 1970 a 1980, foram destruídas todas as organizações sociais no Chile".
De qualquer forma, chama de fato a atenção a natureza técnica que tomou o processo da nova reforma da Previdência chilena. Em 2006, formou-se uma comissão de 15 especialistas, com representantes das diferentes forças políticas e diversos especialistas em questões previdenciárias, legais, trabalhistas, financeiras, etc. Essa comissão, em audiências com trabalhadores, empresários e outros segmentos da sociedade, elaborou um diagnóstico que foi a base para a reforma. O formato final, é claro, foi discutido no Congresso.
PREOCUPAÇÃO
As pesquisas de opinião indicam claramente que o povo chileno se sente desconfortável com o sistema de Previdência semiprivado introduzido nos anos 80. Segundo uma sondagem de 2007 da Universidade Diego Portales, 71% dos trabalhadores chilenos que contribuem para contas individuais estão "muito preocupados" com o valor das suas futuras aposentadorias. A angústia cresce com a idade. Na faixa de 18 a 29 anos, os muito preocupados são 58,3%. Entre os que têm mais de 61, o percentual aumenta para 81,5%. Mais de 50% dos chilenos acham que ganharão menos da metade do seu salário na aposentadoria.
A reforma, na verdade, melhora bastante a situação dos chilenos na base da pirâmide social, com a criação do Sistema de Aposentadorias Solidárias. No caso dos benefícios da classe média, porém, eventuais aumentos dependerão de uma hipotética melhora no desempenho das Administradoras de Fundos de Pensão (AFPs), na esteira das medidas para aumentar a competitividade entre elas.
Para a Central Unitária dos Trabalhadores (CUT) do Chile, a reforma de 2008, embora com aspectos positivos, é insuficiente. Segundo a vice-presidente nacional, Ana Maria Muiïoz, a CUT é crítica do sistema de contas individuais de capitalização, ainda o coração da Previdência chilena. "Foi uma correção, mas não se mexeu na estrutura básica."
Fernando Dantas - O Estado de S.Paulo
http://www.abipem.org.br/003/00301009.asp?ttCD_CHAVE-57218 27/5/2008
